核心观点

  2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称《指导意见》），提出25条具体措施推动构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。

  新政主要内容和特色亮点。一是将政府投资基金划分为产业投资类基金和创业投资类基金，进行差异化管理。二是多措并举加强统筹，防止重复投资和无序竞争，推动基金整合优化。新政明确省级政府是地方政府投资基金管理的核心，基金重点投资领域清单、下级政府设立基金的审批或备案要求由省级政府确定。三是提升政府投资基金专业化市场化运作水平，增强基金投资效能。规范基金运作管理，原则上采取市场化方式遴选确定基金管理人，强调对基金实施全过程绩效管理。四是完善政府投资基金退出渠道和退出机制，促进投资良性循环。规范基金退出管理，拓宽基金退出渠道，完善基金退出机制，简化项目退出流程，推动完善政府投资基金评估体系。

  当前政府投资基金的发展现状。一是政府投资基金规模和市场影响力不断提升。截至2024年末，全国各级政府共成立1627只政府引导基金，自身规模累计高达3.3万亿元人民币。千亿级规模政府投资基金不断涌现，“产业基金集群”概念逐步兴起。二是政府投资基金运营主体和投资策略呈现新趋势。国有基金平台不断推动整合重组，提升政府投资基金运营主体的资金实力、规划层级和品牌影响力。开展直投和跟进投资的政府投资基金呈现逐渐增多态势，且大量政府投资基金正在探索将S基金纳入其运作模式。三是政府投资基金成为发展耐心资本的“压舱石”。政府投资基金拥有稳定的资金来源、明确的投资框架、长久的投资周期优势，成为耐心资本市场的“压舱石”。当前基金存续期延长至10年以上成为重要趋势，同时放宽返投成为政府引导基金出资活跃地区的重要趋势。四是政府投资基金管理运作面临一些问题挑战。投资不确定性与国有资产运营保值增值要求相矛盾，部分政府投资基金存在资金闲置沉淀、投资推进缓慢的问题。基金扎堆热门赛道，投资领域“同质化”。经济下行周期造成财政资金紧张，“募资难”与“项目荒”“投资难”并存。相关配套机制有待健全，尚未形成统一科学高效的管理体系。

  新政对政府投资基金赋能招商引资工作的影响。一是政府投资基金专业化市场化运作水平将进一步提升，与招商市场化趋势更好契合。取消注册地限制有助于打破地域壁垒，有利于吸引更多基金和创投机构参与招商活动。鼓励降低或取消返投比例，可提高政府投资基金市场化程度。新政提出发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，提升项目落地可能性。二是有利于增强省级层面对招商引资工作的统筹，避免招商内卷化。新政明确省级政府要加强本地区基金统筹管理，这将推动改变政府投资基金由各地方主导的格局，促进政府投资基金设立、投向进一步规范化，防止基金招商同质化竞争和产能过剩等问题的出现。三是健全基金绩效管理和容错机制，政府投资基金投资环境进一步优化。新政进一步明确合理设置绩效目标，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，同时强调对于创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。

  未来发展的对策和建议。一是精准发力以投带引，打造高层次决策大脑。关注高成长性专精特新“小巨人”企业融资和项目落地需求，制定政府投资基金重点投资领域清单、可招引项目清单、拟落地待配资项目清单。将招引头部私募股权投资机构纳入招商引资重点工作，根据不同产业类型合理设置基金管理要求，精准支持基金项目落地。二是创新基金招商模式，打造高水平投资平台。集中资源打造兼具投资、运营功能的国有资本投资运营专业平台和高能级基金管理机构，加强国资存量基金整合优化。支持市场化招商公司建立“产投一体化”招商引资体制，发挥资本在产业项目招引中的作用。鼓励外资扩大股权投资和创业投资规模，支持国际专业投资机构和团队在上海设立人民币基金。三是畅通基金募投管退，打造高能级投资生态。加强与国家级基金联动，通过联合设立子基金等方式形成资金合力。对于项目资源较为薄弱的地区探索适当提高政府引导基金出资比例。深化推进股权投资和创业投资份额转让试点，拓宽政府投资基金退出渠道。四是健全评价容错机制，打造高效能投资体系。构建科学完善的政府投资基金绩效评价体系和以尽职合规责任豁免为核心的容错机制。量化风险容忍，厘清风险行为红线。